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日志

 
 

年终盘点中国(二):中国城市“爱冲动”  

2010-12-22 08:34:58|  分类: 02—沧海桑田 |  标签: |举报 |字号 订阅

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进城、出城、再进城——当代中国的城市冲动 - 地图驿栈 - 地图驿栈

中国的城市发展,历来与政治密不可分。中国城市的分类,除了常规的特大城市、大城市、中等城市、小城市等划分标准外,更多的时候还需要按照行政级别来划分,古代有都城、省城、府城、县城,今天则有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市,台湾地区甚至还有镇级城市,城市的行政级别排序,在中国可谓妇孺皆知。

因此,当代中国的城市化进程,完全不是单纯的现代工业和城市经济自身发展的结果,一直受到行政的干预和影响。特别是新中国成立以来,随着政府层面热情与冷静的反复,随着城市政策调整和变化的持续,中国的城市化运动经历了一系列大起落、大狂想和大冲动,连续几代中国人深陷“进城、出城、再进城”的浩瀚历史潮流,难以自拔,更难以抗拒。

一、城市发展的政策导向

1949年3月17日,《人民日报》社论《把消费城市变成生产城市》,提出“在旧中国这个半封建、半殖民地的国家,统治阶级所聚集的大城市(像北平),大都是消费城市。有些城市,早也有着现代化的工业(像天津),但仍具有消费城市的性质。它们的存在和繁荣除尽量剥削工人外,则完全依靠剥削乡村。我们进入大城市后,决不能允许这种现象继续存在。而要消灭这种现象,就必须有计划地、有步骤地、迅速恢复和发展生产”。

解放初期的中国,除上海、武汉、天津等沿江、沿海的港口城市外,全国绝大多数城市并没有现代意义的工业,基础非常薄弱。新中国成立后,为了巩固共产党领导的工人阶级专政政权,必须把城市经济发展放在首位,特别是工业发展,促使工人阶级成为城市主体,进而达到巩固政权的作用。毛泽东鲜明地指出,“只有将城市的生产恢复起来和发展起来了,将消费的城市变成生产的城市,人民政权才能巩固起来。”

1953年,中国开始实施第一个五年计划,为了战备需要,大量工业项目分散布局到全国各地。为了确保第一个五年计划的顺利实施,1953年6月,中央在北京召开全国第一次城市建设会议,提出城市建设速度必须取决于工业建设速度的总体方针,为工业分散布局建设提供了制度上的保障。

1955年9月,为了抑制城市建设,以便为大量的、分散的工业建设项目提供足够的资金,国家建设委员会向中央报告并建议道,“原则上以中小城镇及工人镇为主,并在可能的情况下建设中等城市。没有特殊原因,不建设大城市。”毛泽东进而提出,“要把大城市居民分散到农村去,建立许多小城市。在原子战争的条件下,这样也比较有利。”

1958年5月23日,中共八大二次会议闭幕,并正式通过“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线,中国逐步进入“大跃进”时代,全国人民大炼钢铁,工业建设盲目冒进,工业区遍地开花,城市建设同时也疯狂跟进,造成全国城市数量和城市人口集聚增加,各地城市争先恐后、却不切实际地急于扩大城市规模、急于改变城市面貌。在城市规划和发展目标上,出现了很多疯狂的现象,江苏省盐城市规划发展成100万人口特大城市,仅有区区20万人口的湖南省株洲市却规划发展到60-80万人口规模,湖北省襄樊市也规划发展到120万城市人口。

为了刹住城市规划和建设的“大跃进”运动,1960年11月,国家召开第九次全国计划会议,宣布了“三年不搞城市规划”的决定。中国城市化运动从此开始逆向发展,在“大跃进”运动中疯狂涌入城市的农村人口陆续遣返,全国建制城市数量也在1960-1963年的两年间合计减少25座。

为了进一步有效抑制城市化进程,进一步促进城市化逆向发展,从1962年开始,国家动员大量城市青年上山下乡,同时采取城乡户籍分列、粮食统购统销政策等措施,更加严格地限制农民进城或转变农业身份。到1976年,全国共有1600万城镇知识青年上山下乡到农村定居。1968年12月8日,《甘肃日报》刊发甘肃省会宁县50岁农民王秀兰(1979年去世于心脏病)的一句话:“我们也有两只手,不在城里吃闲饭!”1968年12月22日《人民日报》予以转发,这句慷慨激昂的话很快在全国流行,鼓舞着更多城市青年离开城市、扎根农村、扎根边疆。此间全国范围内的城市建设几乎完全停止,城市规划人员全部解散,中国城市化运动大幅度倒退!

1978年3月,国务院召开全国第三次城市工作会议,批准“关于加强城市建设工作的意见”,要求各地“切实做好城市的整顿工作”,贯彻实施“控制大城市规模,多搞小城镇”的城市化方针。这次会议规定,从1979年开始,全国所有省会城市和城市人口五十万以上的大城市(不含直辖市)、对外接待城市、旧城改造任务大的城市、环境污染严重的城市,每年从上一年度工商利润中提成百分之五作为城市维护和建设资金。这次会议还强调,“要建设好城市,必须有科学的城市规划,并严格按照规划进行建设”,同时指出,“市长的主要职责是把城市规划、建设和管理好。”

经国务院批准,1980年10月15日,国家建委在北京召开全国城市规划工作会议,再次明确提出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市规划方针,同时要求各地将已经解散了的城市规划和建设人员迅速集中,重新成立城市规划和建设机构。

1982年2月8日,国务院公布第一批全国历史文化名城,分别是北京、承德、大同、杭州、绍兴、泉州、曲阜、景德镇、洛阳、开封、江陵、长沙、广州、桂林、成都、遵义、昆明、大理、拉萨、西安、延安、南京、苏州、扬州等二十四座城市,标志着中国的城市建设不再单纯以工业为中心,而是政治、经济、历史、文化的综合载体。

1983年,著名社会学家、经济学家费孝通先生在家乡江苏省吴江县进行农村调查研究后,出版《小城镇,大问题——江苏省小城镇研究论文选(第一集)》,中国理论界和决策界的主流思潮全力主张以小城镇为主体、进行分散式城市发展的城市化道路,全国小城镇得到了异乎寻常的发展。1985年,全国有2851个建制镇,到了1992年,全国就发展到14182个建制镇,七年时间增长了五倍!

1990年4月1日,《城市规划法》正式施行,明文规定“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局。”1990年4月18日,国务院总理李鹏出席上海大众汽车有限公司成立五周年大会时,代表党中央、国务院宣布,同意上海市加快浦东地区开发,同时指出:开发浦东,开放浦东,是中央为深化改革、扩大开放而作出的又一个重大部署,对于上海和全国都是一件具有重要战略意义的事情。

1991年,中国各地先后效仿浦东开发方式和政策,沿海工业先后猛烈发展,进而对劳动力的需求快速上升,中国人口迁移制度逐步放开,最终形成了人类历史上最大规模的人口迁移潮,大量农村剩余劳动力猛烈地冲击着城市大门,“春运”开始成为岁末年初的全国性中心话题和舆论关注焦点。1992年,总计4600万人到沿海打工;1993-1994年,中国农民工增加到6000万;1995-1996年达8000万。随着农民工的大规模进城运动,中国彻底进入激进的城市化阶段,城市化进程呈现爆发式的高速增长,意图引导并控制全国城市理性发展的《城市规划法》,最终沦为一纸空文。

1998年10月14日,中共中央第十五届三中全会通过“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”,首次明确提出小城镇发展战略。2000年6月13日,国务院发布“关于促进小城镇健康发展的若干遇见”,指出“加快城镇化进程的时机和条件已经成熟,要不失时机实施城镇化战略”。2000年10月,国务院编制十五规划时,又第一次将城市化规划提到国家发展战略的层面,提出了“促进地区协调发展、促进城乡共同进步”的规划目标。

2001年,国务院提出“城市化加速”方针,制定专项规划,明确提出:除个别特大城市,其实就是指北京和上海,其它城市都要改革就业制度和户籍制度。2006年1月31日,国务院发出“关于解决农民工问题的若干意见”,要求逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度,建立保障和过农民工合法权益的政策体系和执法监督机制,建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。2007年10月22日,中国共产党举行第十七次全国代表大会,决议强调,“以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极”。

2008年1月1日,《城市规划法》宣布废除,《城乡规划法》正式施行。2008年8月8日,北京举办奥运会;2010年5月1日,上海举办世博会;2010年11月12日,广州举办亚运会。上海、北京、香港、广州、深圳、天津、重庆……群星灿烂,光耀全球!中国城市化运动终于全面爆发,国家中心城市、区域性中心城市、大都市圈、城市带等规划及建设目标正式进入国家的政策层面,中国城市向广大农村居民完全敞开了大门,“城市,让生活更美好”的理念深入民心,并得到世界各国的普遍认同和共同追求。从此,中国进入城市时代! 

二、城市发展的集体冲动

中国当代城市化进程中,先后出现“地市合并、撤地改市、撤县改市、撤县设区”浪潮,无非都是为了更好地利用当地的发展优势,解放资源的巨大潜力,促进当地的社会经济健康发展。

1、“撤县改市”,城市是“改”出来的么?

2005年,中国科学院发布《中国可持续发展战略报告》指出,中国“三农”问题的根本出路在于大量减少农民数量,惟有依靠城市化战略才能最终完成。未来五十年,中国城市化社会总成本将达15万亿-16万亿元,平均每年支付约3000亿-3500亿元。到本世纪中叶,中国城市化率将从40%提高到75%,达到目前发达国家水平。

世界银行统计,2002年世界高收入国家城市化率平均为75%,中等收入国家为62%,低收入国家为30%,中国的城市化率尚未达到40%。至2000年底,中国城市化率比世界平均水平低12个百分点,比世界发达国家平均水平低40个百分点,这是不小的发展差距。按照中科院提出的未来五十年城市化发展目标,每年应有1000万-1200万人口从乡村转移到城市,工程量十分艰巨。

这些年,大量农民工进城打工,其实就是社会发展城市化要求的信号。当然,社会城市化发展要求,仅靠农民进城打工,不可能从根本上解决问题,只会造成城乡进一步分化。从根本上解决“三农”问题,必须加大国家投入,加速乡村本土城市化发展,这样才能保证农民真正获得“城市人”地位,享受“城市人”待遇。

中国目前城市化建设程度虽然不高,但同自己相比,发展速度并不低。三十年前,中国称“市”的城市单位不足150个,目前已达到600余个,特别是近些年,“撤县改市、撤地改市”之类的“城市发展”非常热门,媒体上不时能够见到“热烈祝贺某某县撤县改市”的广告信息。平均每十年城市数量增加一倍,谁能说咱们城市化发展速度低呢?

不过,这些年通过“撤什么改市”的很多所谓“新”城市,城市建设指标并没有发生丝毫变化,空有其名而已。有的说是城市,总人口中却依然是绝大多数生活在农村;有的则把农村人口在户口登记上更改为“城镇人口”,生活环境和生活方式却并未发生实质性变化;有的“撤地改市、撤县改市”后,只是重视“中心城区”建设,加强对原有城区建设,对乡村没有多少投入。诸如此类的所谓“新”或者“不新”的“城市”,在中国目前的城市总数中占有相当比例。

空有其名的城市不过是一种城市化泡沫,并不会对社会发展产生太大的实际影响,系因官场陋习而有部分官员善做表面文章以夸大政绩。未来的城市建设发展,必须防止出现类似的城市化泡沫,必须建设实实在在的真正城市。要健全机制,形成有力的城市建设督导体系;要科学论证,合理规划城市建设布局;要加强监督,确保投资到位,防止资金流失。最终,要以多少乡村人口在城市化发展中得到实际利益为验收标准,严防官员在城市化建设中再玩“虚政绩”。

2、“撤地改市”,管了什么?带了什么?

二十世纪后期,中国突然掀起“地市合并、撤地改市”浪潮,全国范围内迅速形成广泛的“市管县”体制,大量中心城市与邻近地区进行“地市合并”,甚至很多地区直接“撤地改市”,几乎在一夜间,广阔的地区就变成了堂而皇之的“城市”,极其广大的农民,有些甚至终生没有进过城,突然就变成地级中心城市的“市民”。

“市管县”体制的形成、发展和延续有着非常复杂的历史原因,在经济发展、政治稳定、社会进步方面曾经起过重要的历史作用。随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化,这种适应计划经济年代、层级过多的行政区划体系,问题日益显现,“市管县”体制逐步演变为“市吃县、市刮县”。杨中川对记者表示,“市管县”弊端十分明显,核心弊端是:管和要。

第一、管县的地级市大多不是宪法所规定的“直辖市和较大的市”,由这样的地级市来领导和管理周围的县,缺乏宪法和法律依据;第二、市管县增加管理层次,提高行政成本,降低行政效率;第三、很多仓促之间由原来的“地区”建制直接“撤地改市”而来的地级市,本身规模小、辐射功能弱,“小马拉大车”,根本不能带动辖县的经济发展;第四、“市管县”后普遍存在地级市“吃县、刮县、卡县”的现象,导致县的经济发展雪上加霜,甚至不如“市管县”前发展快捷,市县矛盾日益突出;第五、地级市和辖县经济实力相似的地区,“市管县”体制在很大程度上制约了县的发展,阻碍了大都市圈的形成;第六、“市管县”体制造成了广域型城市的大量出现,在这些广域型城市地区,农业人口依旧占绝对比重,二、三产业比重依然较低,导致城市虚化和泛城市化现象,形成偏高的假性城市化数据,完全颠覆了城市的本来概念;第七、“市管县”往往背离市带县、工农互补的初衷,变成重工轻农、厚城薄乡。

3、“撤县改区”,撤了什么?改了什么?

2010年9月29日,“苏北第一大县”江苏省铜山县正式撤销并入徐州市,改建为徐州市铜山区。根据各种报道显示,目前中国其他地方也在酝酿着“撤县(含县级市,下同)改区”浪潮,“中部第一县”湖南省长沙县也许将永久消失,有望并入临近的长沙市而为长沙市长沙区;“西部第一县”四川省双流县同样面临消失的可能而并入临近成都市,转变为成都市双流区……还有消息显示,四川省郫县也可能撤县,并入成都市而变为成都市蜀都区;原本隶属广州市代管的县级市增城市,也可能撤市设区……有专家表示,“据我所知,目前正在推动县、市改区的城市有好几个,还有一些不知道的,数量没有一百个,可能也有七八十个。”

“撤县建区”后,中心城市得到了更为广阔的发展空间,而县里原来拥有的部分决策权却被市里收缴。中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川表示,目前辖区人口、产业体系等已经融入临近中心城市、成为该城市核心部分的县,应该“撤县设区”,符合城市发展规律,问题是,有些县如湖南省长沙县和四川省双流县,70%以上人口仍在农村,远未完全融入城市,当地政府仍然以农村为主要工作范围,此时“撤县设区”显然操之过急。其实,很多中心城市无非通过“撤县设区”方式向县收权和收钱,地级市情况尤其如此,有些地方“撤县设区”后,中心城市的统计数据愈加好看,县域经济发展却无端多出“婆婆”来。“撤县设区”形式上实现了“减少中间层梗阻”,实际上仍然是“市管县”体制及逻辑的延伸。

有的县改区后,经济社会发展势头明显减弱,杨中川将这形象比喻为“雄狮”变成“小绵羊”,“东部第一县级市”顺德就是这样的例子。改革开放以来,原顺德市(县级市)在中国经济体制创新方面多次拿到“第一名”,在中国县域经济体中排名持续领先,“发展才是硬道理”的著名论断就是小平同志1992年南巡视察顺德时提出的,撤县改区并入佛山市后,由于“行政中心”地位的削弱,导致顺德在城市化水平、对企业的吸引力、居民生活质量等方面远远落后于“长三角”地区依然独立存在的昆山、张家港、江阴等县级市。不仅如此,顺德经济总量也从长期以来的全国县域经济第一,跌到第二、第三位。“顺德现象”曾引起包括国家行政学院竹立家教授在内的学术界专家们的关注。

杨中川同时认为,榜样的力量是无穷的,城市发展也是如此。随着全国百强县市中“中部第一县”、“西部第一县”等相继消失,县域经济发展将会失去龙头引领,学习和赶超的氛围将会淡化,许多先进经验也将难以传承。杨中川说,并不是说“撤县设区”不是好事,但要视具体情况而定,如福建县域经济龙头思明市改区之前,农民基本为零,这样的县级市“撤县改区”并入厦门市就非常必要。

中国社会科学院研究员牛凤瑞认为,1998年我国有建制市668个,现在减少到655个,已经有十三个城市消失。近年来许多大中城市发展较快,面临扩展受限的局面,不得不通过“撤县设区”的方式,调整中心城市及临近地区的行政区划,扩大城市发展空间。不过需要注意的是,调整区划并不是实现城市扩张的根本途径。牛凤瑞认为,城市扩张首先是人口和经济规模的扩张,“撤县建区意味着县里原来的很多决策权将被市里上收,经济社会发展自主权大打折扣。”

住房和城乡建设部村镇建设司司长李兵第认为,“撤县设区”应该慎行。“对于发展空间确实比较紧张,从统筹协调区域发展出发,可以允许有条件的地方撤县设区,但是太多就有问题。”李兵第说,中央提出“包容性增长”,区域经济应该大、中、小城市协调发展,摒弃过去错误观念,不应该牺牲农村、发展城市,利用行政手段调动周边资源都往中心城市聚集,不给中小城市足够发展空间。杨中川也认为,盲目“撤县设区”容易造成土地等资源浪费和城市“摊大饼”现象,中国应该淡化城市的行政级别和官本位意识,地级市根本没有必要存在,应该按照大、中、小城市进行分类管理。

理论上说,“撤县设区”是中国城镇化战略的选择问题。2010年《中小城市绿皮书》指出,中小城市是中国行政区体系中重要的战略节点,在改革发展中具有十分重要的地位和作用。2010年中央“一号文件”提出,要把加强中小城市和小城镇发展作为重点,大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设,全方位提高城镇化发展水平。中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文对此说道,“中国下一步走什么样的城市化道路,是继续发展特大城市和超大城市,让城市病继续蔓延下去?还是另辟蹊径,加快中小城市的发展?我觉得这是我们必须认真思考的问题。”孙久文强调,“平衡增长”应该成为城市增长的新型模式,甚至可以研究设置“镇级市”的理念。

三、扩权强县——县与市的两难选择

全国人大常委、经济学家辜胜阻教授早就指出,“市管县”体制不利于县域经济发展,解决办法只有“扩权强县”。2002年以来,浙江、湖北、河南、广东、安徽、江西、河北、辽宁等省先后开始进行“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局,有的省从财政方面入手,由省直接统管县财政,逐步让地级市恢复到城市管理的职能上去,这些实践为进一步推广省直管县积累了经验。目前我国经济发展、政治稳定,政府改革力度加强,基本具备省直管县的一些条件。

第一、市场经济体制提供了制度保障。计划经济体制下,政府是高度集权的全面政府,我国行政区划层次过多,从根本上说是计划经济体制造成的。市场经济打破了传统体制下的政府管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。从根本上减轻了各级政府的工作量,尤其是中央政府和省级政府,为省直管县提供了可能;

第二、技术进步和基础设施改善创造了客观条件。改革开放以来,随着现代技术手段的运用,政府间传递信息的流程明显缩短,信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达,使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短;

第三、公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看,政府逐渐扁平化管理是大势所趋。必要的垂直管理是以尽可能的扁平化为前提的;

第四、发展壮大县域经济要有新的举措。党的十六大时就提出发展壮大县域经济的思想,国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策,市一级只能发挥中间传递的作用,市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且,市同县在发展问题上具有很多同构型,县由省直管,市可以集中精力治理城区,县可以专心致志治理乡村。

从理论探讨的角度看省直管县的改革:第一个步骤是,类似目前各省的强县扩权改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,直管主要干部,适当下放经济管理权,同时继续维持市对县的行政领导地位;第二个步骤是,市县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市县功能;第三个步骤是,市的改革,扩大市辖区范围(临近镇乡或县可改为市辖区),合理调整精简机构和人员,这方面北京、上海、广东都有丰富的改革经验。总的方向是,撤销传统意义管县的地级市(级别保留,人员逐渐调整),市县分置,省直管县。

杨中川表示,从做大做强县域经济的角度,国家甚至还应立即解禁“撤县改市”工作。由于“撤县改市”工作已经停滞近十五年,许多希望“撤县改市”、并且已经完全具备客观条件的要求无法得到积极响应,致使“扩权强县”、壮大县域经济的历史进程受到一定阻碍。

四、城市等级:中国城市之怪相

城市,是和乡村相对应的一种人类聚居形态,规模有大有小,建设有好有坏,等级有高有低。不过,中国的城市却有着比世界上绝大多数国家都多得多的行政等级,真有点空前绝后、世所罕见!那么,中国的城市究竟有哪些具体的行政等级呢?

1、省级市(直辖市)

省级市通常称为直辖市,许多国家都有这样类似的城市行政区,不过直辖市之名称则主要在中国、朝鲜、韩国、越南等汉字文化圈的国家采用,字面意义即“直接由中央政府所管辖、建制的都市”,有些国家则将类似城市称为“特区、特别市”。在中国,进入直辖市之列成为众多城市的终极追求,不过这往往需要较多的居住人口,而且在政治、经济和文化等方面具有全国性的重要地位,比如首都就是最为典型、最为重要的直辖市。

直辖市概念首先源自中华民国政府1921年所颁《市自治制》中所称之特别市,1930年又颁布《市组织法》,将特别市改称为院辖市(后来又改称为直辖市),通过名称的更改,特别市的地方自治权力被大量削减,市长由直选改由行政院派任。民国时期,最多时全国共设有12个直辖市:南京、上海、重庆、汉口、青岛、大连、沈阳、哈尔滨、西安、北平、天津、广州,其中沈阳、西安、广州三个直辖市同时继续承担原所在省省会功能。

目前,中国大陆地区共有四个直辖市,分别是:北京、上海、天津、重庆。台湾地区则设置有五大“直辖市”,台湾地区称为“行政院院辖市”:台北、高雄、新北、台中、台南,合称“五都”。

2、副省级市(原计划单列市)

改革开放初期,国家将部分具有特殊经济地位的城市列为计划单列市,赋予省级经济和社会管理权限。至1993年,全国共有14个城市列为计划单列市。1994年2月25日,中央机构编制委员会发布(中编[1994]1号)文件,省会城市不再进行计划单列,另外设立副省级市,将原有14个计划单列市及新增的杭州市、济南市共16个市确定为副省级市。1997年3月,重庆市由副省级市升格为直辖市,副省级市减少为15个。

目前,15个副省级城市包括10个省会城市:广州、杭州、南京、成都、武汉、沈阳、济南、哈尔滨、长春、西安;5个非省会城市:深圳、大连、宁波、青岛、厦门。此外,苏州、温州等部分城市正在大力争取进入副省级城市行列。需要指出的是,副省级市通常指的是城市的实际经济权限,并不代表城市的行政级别,宪法规定中并没有副省级市这个名称,仍然属于地级市范畴。

3、地级市(省辖市)

1983年,国家将省辖市分为地级市和县级市两种,其中省辖地级市又包括以下三种情况:

第一种:既设市辖区,又设管辖县、自治县、旗、自治旗,甚至还代管县级市,目前这种类型占多数。

第二种:只设市辖区,不设管辖县、自治县、旗、自治旗,不代管县级市的地级市,如南京市、厦门市、武汉市、鄂州市、深圳市、珠海市、佛山市、海口市、莱芜市、乌海市、克拉玛依市等。

第三种:既不设市辖区,又不设管辖县、自治县、旗、自治旗,也不代管县级市的地级市,如东莞市、中山市、三亚市、三沙市、嘉峪关市,这些城市都是由地级市政府直接管辖乡、镇、街道。甘肃省嘉峪关市成立后一直没有设置县级行政区,直接管辖城区六个街道办事处及峪泉、文殊、新城三个农村镇,2009年12月1日私自设置了雄关、长城、镜铁三个带有县级政区性质的管理机构,不过依然不能算是正式的县级政区,有点黑区的性质。

截至2013年3月,中国共有286个地级市(其中包括15个副省级市,但不含台湾地区)。在地级市中,部分城市拥有地方立法权,称为较大的地级市,或者简称为“较大的市”。需要说明的是,根据宪法规定,地级市或者较大的市这些名称都不是合法的行政区划名称。

4、副地级市(省辖市)

中国实行省直管市的行政区划改革中,有专家建议有实力的县级市可以扩权申请为副地级市。副地级市多数情况下由县级市扩权而来,行政级别仍然属于县级市,但拥有地级市经济权限,综合来说,级别比地级市低,权利比县级市高,属于夹缝中的一种隐性区划。根据宪法规定,副地级市其实仍然属于“不设区的市”,与县级市大同小异。

目前,全国有26个副地级市,比如河北省迁安市、辛集市,河南省济源市,湖北省潜江市,江苏省昆山市,青海省格尔木市,内蒙古二连浩特市、满洲里市,陕西省韩城市,等等。

5、县级市(省辖市)

县级市是指行政地位与县、自治县相同的省辖城市,属于县级行政单位,宪法描述是“不设区的市(即不设市辖区的市)”。不过,虽然从字面意义看“不设区的市”主要是县级市,但也包括了部分不设区的地级市,比如海南省三亚市、三沙市,广东省东莞市、中山市,甘肃省嘉峪关市等。根据宪法规定,直辖市、地级市不能管辖县级市,即不能市管市。

县级市名义上属于省直辖,现实中却一般由地级市代管,或由地区管辖,只有部分县级市由省、自治区直接管理。无论是否由省区直接管理,还是由地区或地级市代管,县级市的正式名称都应该是某某(省、自治区)某某市,代管县级市的地区或者地级市并不出现,如河北省唐山市代管的迁安市就称为河北省迁安市,而不是河北省唐山市迁安市,类似称呼都是不妥当的,或者说是违宪的。

中华人民共和国建立以后,陆续在省区下面设置专区,直到1970年专区才改称地区,这段时期所设置的专区管辖市称为“专辖市”,其行政地位与县相同。1970年专区改称地区以后,地区所辖市(即原专辖市)改称“地辖市”,其行政地位与县相同。1983年地级行政区划改革以后,地辖市正式改称“县级市”,其行政地位与县相同,虽然有部分县级市享有地级市经济管理权限,经济地位与地级市相同,如普宁市、义乌市,但行政地位仍然属于县级市,口头上也可以称为副地级市(如上所述)。

截至2013年2月,中国共有369个县级市(不含台湾地区),其中大多数县级市都以撤县设市的方式建立。其中,由省区直管的县级市(不属于任何地区、地级市或其他地级区划)包括:

新疆维吾尔自治区:石河子市、阿拉尔市、 图木舒克市、五家渠市、北屯市、铁门关市(均实行市师合一体制)

河南省:济源市、邓州市

湖北省:仙桃市、潜江市、天门市(另辖一个县级林区)

广东省:普宁市

海南省:五指山市、琼海市、儋州市、文昌市、万宁市、东方市

江苏省:昆山市、泰兴市

6、副县级市(拟设镇级市)

2010年初,新华社曾经报道说,我国将积极研究完善设立县级市的标准,把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。当时,有温州市官员提出把当地5个试点强镇建设成为“镇级市”,以解决乡镇责大权小的问题。当年底,浙江省选择27个镇启动小城市培育试点。2012年12月25日,浙江省举行小城市培育试点工作现场推进会,要求加强改革创新力度,增添城市发展的新活力,适时推进撤镇设市试点。

2013年1月11日下午,浙江省中心镇扩权事项清理对接座谈会在省城杭州召开,贯彻落实全省经济工作会议上提出的“大力实施中心镇培育工程、推动扩权强县向中心镇延伸”的工作部署,扎实做好中心镇扩权改革的前期准备工作,省委、省政府即将出台《关于开展小城市培育试点的指导意见》,通过5年左右或者更长时间的努力,把一批试点镇培育成为管理水平高、集聚能力强、服务功能全、规划科学、经济繁荣、环境优美、生活富裕的小城市,选择包括龙港在内的20个中心镇作为全省首批小城市培育试点。如果这些中心镇升格为市,行政级别自然还是保持镇级,经济权限却相当于县级,真正说起来,算作副县级市更为妥当。

浙江省首批27个小城市培育试点镇

杭州(4个):萧山区瓜沥镇、余杭区塘栖镇、桐庐县分水镇、富阳市新登镇

宁波(4个):象山县石浦镇、慈溪市周巷镇、奉化市溪口镇、余姚市泗门镇

温州(4个):苍南县龙港镇、瑞安市塘下镇、乐清市柳市镇、平阳县鳌江镇

湖州(2个):吴兴区织里镇、德清县新市镇

嘉兴(3个):桐乡市崇福镇、秀洲区王江泾镇、嘉善县姚庄镇

绍兴(2个):诸暨市店口镇、绍兴县钱清镇

金华(2个):东阳市横店镇、义乌市佛堂镇

台州(3个):温岭市泽国镇、玉环县楚门镇、临海市杜桥镇

衢州(1个):江山市贺村镇

舟山(1个):普陀区六横镇

丽水(1个):缙云县壶镇镇

其实,在中国台湾,早已有了县辖镇级市,只是大陆地区暂时还没有出现而已。

7、村级市(农村社区新探索)

2012年5月8日,河南省濮阳县西辛庄村委会办公楼门前正式挂出“濮阳县庆祖镇西辛庄市(筹)”的牌子,西辛庄村党支部书记李连成宣布:西辛庄“村级市”挂牌成立,成为中国首个“村级市”。不过,李连成同时表示:“虽然我们是‘市’了,但这只是一个符号,我们的真实想法就是想让村民过上城里人一样的生活,虽然建‘市’了,我其实还是一位基层的支部书记。”

早在2012年1月16日,河南省委书记卢展工到西辛庄视察,李连成向卢展工汇报了想把西辛庄建成“村级市”的想法;3月2日,李连成在大河网北京“两会”会客厅透露,希望不久的将来,中国第一个“村级市”可以在村子里挂牌。4月12日中午12时,中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘在微博上将西辛庄村“村级市”称为“瞎胡闹”,由此引发“村级市”热议。不过,争议并未阻止李连成的“建市”步伐。4月18日,包括河南省社会科学院等单位多名专家齐聚濮阳,研讨“村级市”的相关问题。5月8日,“西辛庄市”挂牌成立。

面对各种质疑,李连成解释说,“我想来想去,农村只有这一条出路。”李连成说,“现在,我们村不仅有学校,还有医院,有宾馆,有超市,有水电气暖,有下水管道。”未来西辛庄村的梦想就是要实现“农村城市化、农业工业化、农村现代化,城市有啥咱有啥”。“最大的想法,就是圆农民的一个城市梦。”

李连成说,“我们要建的村级市,其实是个大型的农村社区,不带有行政级别,也没有公务员。我们目前的设想是,把西辛庄村附近的张头村等15个村近2万户村民都合并到一起,然后共同组成一个西辛庄市。”即使“西辛庄市”挂牌成立,行政关系上仍然要归当地的庆祖镇党委、政府直接管理。此前的4月20日,因于建嵘的批评,李连成通过微博向于建嵘发出邀请,希望他能到西辛庄村进行指导,于建嵘次日回应说,反对“村级市”提法,是担心这种做法可能影响国家规制,为一些地方行政扩张提供借口。于建嵘同时也说,并不反对农村社区服务城镇化这一发展方向。

来自河南省民政厅区划地名处的消息称,西辛庄村更名为西辛庄市,并不符合国家的相关政策规定,行政区划受宪法保护,不能随意更换。普通社区的更名,同样需要逐级上报进行审批。河南省民政厅向濮阳市下发通知,并由该市告知西辛庄村所在乡镇,制止西辛庄村改名为“西辛庄市”的挂牌行为。

河南省社科院副院长喻新安说,发生在西辛庄这个小村庄里面的大事件,实际上是由一个小人物提出的大命题,即新型城镇化、新型农村社区该如何建设,又该是什么标准的问题。“眼下,河南正在加快推进新型城镇化,接下来,会有大量的新型农村社区诞生,因此,西辛庄的这个“村级市”会有它的样本意义。”“李连成提出了建设全国第一个村级市的构想,这是个挑战性命题。”

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